Bron: jaarverslag NL Arbeidsinspectie 2022
‘Woningcorporaties als opdrachtgever in de bouw: welke lessen kunnen we trekken?’
Woningcorporaties zijn een grote speler in de bouw[i], verbouw en renovatie van woningen. Als opdrachtgever zijn ze er ook verantwoordelijk voor dat de bouwwerkzaamheden gezond, veilig en eerlijk uitgevoerd worden. En als die zaken in het begin niet goed geregeld zijn, dan heeft dat een uitwerking op de hele keten in het bouwproces.
Na verschillende inspectieprojecten bij woningcorporaties en in de bestratingsbranche, bleek dat opdrachtgevers doorgaans niet goed op de hoogte zijn van de wettelijke verplichtingen van de bouwprocesbepalingen uit het Arbeidsomstandighedenbesluit. Ook bleek dat deze regelgeving onvoldoende houvast bood bij handhaving hierop door inspecteurs. Dit heeft in 2017 geleid tot aanscherping van de zogenoemde bouwprocesbepalingen. Het begrip “Vergewisplicht[ii]” werd toegevoegd voor opdrachtgevers in artikel 2.26 in het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Woningcorporaties onder de loep
Reden genoeg voor de Inspectie om in 2019 een project te starten. Hiermee wilde de Arbeidsinspectie in de praktijk zien in hoeverre woningcorporaties de bouwprocesbepalingen en de vergewisplicht kennen en naleven en of ze hun rol en verantwoordelijkheid als grote opdrachtgevers hierin nemen. Woningcorporaties beheren zo’n 2,4 miljoen huurwoningen, waarin 4 miljoen mensen wonen. Samen ongeveer een derde van de Nederlandse woningvoorraad. De kernopgave van corporaties is het zorgen voor goed en betaalbaar wonen voor hun huurders.
De Arbeidsinspectie heeft direct na de start van het project geconstateerd, dat de tot dan toe bezochte woningcorporaties de vergewisplicht van de aangescherpte bouwprocesbepalingen niet kennen en niet toepassen in de praktijk op de bouwplaats. Bij de aanpak stond dan ook centraal om de woningcorporaties mee te nemen in hun rol en verantwoordelijkheid. Zij moeten immers zorgen voor veilige en gezonde arbeidsomstandigheden vanaf de eerste stap in het ontwerpproces en alle tussenliggende fasen tot met de sloop van een bouwwerk.
Ron Maters, projectleider Woningcorporaties, over de resultaten en het effect van het project: “Nederland kent zo’n 300 woningcorporaties, de Inspectie heeft bijna de helft geïnspecteerd en in het kielzog daarvan een veelvoud aan opdrachtnemers en onderaannemers. Een groot deel van de woningcorporaties heeft gelukkig inmiddels een slag gemaakt in hun denken. Van ‘dat is toch de verantwoordelijkheid van de (hoofd)aannemer’, tot het achter de broek zitten van de (hoofd)aannemer om te zorgen dat hij eerlijk, veilig en gezond werkt.”
De aanpak
“Onze inspecteurs hebben gesprekken gevoerd om te toetsen of de directie of vertegenwoordiger van de woningcorporatie op de hoogte was en kennis had om invulling te geven aan de wettelijke verplichtingen als opdrachtgever. Het bleek dat zij als opdrachtgever onbekend waren met een aantal zaken.
Ten eerste van welke wettelijke verplichtingen (veilig en gezond werk) van toepassing waren.
Ten tweede welke verplichtingen zij hebben als het gaat over het tewerkstellen van arbeidsmigranten.
Omdat bij inspecties bij andere grote opdrachtgevers was geconstateerd dat het kennisniveau van de aangescherpte bouwprocesbepalingen laag was, hadden we al een vermoeden dat dit ook bij de corporaties het geval zou zijn”, aldus Ron.
Geen gemakzucht
“Nee, het is zeker geen gemakzucht van de woningcorporaties. Ze moeten voldoen aan een veelvoud aan complexe wetgeving, zowel landelijk als regionaal. Daarnaast hebben woningcorporaties te maken met andere prioriteiten. Denk aan het sociale aspect richting de huurders en hun omgeving om voldoende woningen te realiseren.”
“De oorzaak bij de woningcorporaties die het niet op orde hadden, was vooral te herleiden naar onwetendheid en het zich niet bewust zijn van hun verantwoordelijkheden. De wetgeving over het tewerkstellen van arbeidsmigranten en de ketenaansprakelijkheid was, op een uitzondering na, een totaal onbekende bij de corporaties. Hun verantwoordelijkheid voor veilig en gezond werk dachten ze goed geregeld te hebben. In de praktijk kwam het neer op dat ze die verantwoordelijkheid eigenlijk vooral contractueel hadden ‘uitbesteed’ of doorgeschoven naar de opdrachtnemers of hoofdaannemers.”
Enkele grotere woningcorporaties hadden hun zaken overigens wel (deels) op orde. Meestal was hier sprake van het feit dat er iemand, meestal een veiligheidskundige, in dienst was die zich fulltime met veiligheid en milieu bezighield, ondersteund door de directie.
De bouwplaats op
Tijd voor actie. De opdrachtgever gaat samen met de inspecteurs van de Arbeidsinspectie de bouwplaats op. Een uitgelezen manier om de opdrachtgever te laten zien hoe en waar de inspecteurs naar kijken en wat de corporatie als opdrachtgever had moeten regelen[iii].
“We wilden als interventie het gesprek met de opdrachtgever en opdrachtnemer aangaan en wat is dan mooier dan om dit fysiek te doen op de bouwlocatie zelf. Je leert ze kijken door de ogen van de inspecteur van de Arbeidsinspectie. Je kunt ze wijzen op de risico’s waarvoor zij als opdrachtgever verantwoordelijk zijn op basis van de vergewisplicht. Op deze wijze kunnen ze hun geld direct investeren in een verbetertraject. Dat heeft meer effect dan slechts een handhavingsbrief sturen of een boete opmaken. Ten slotte begint een gezonde, veilige en eerlijke bouwplaats bij de keuzes die je als corporatie maakt in de ontwerpfase. Daar waar onze inspecteurs direct ernstig gevaar waarnamen en waar na ons gesprek geen verbetertraject werd ingezet, werd direct handhavend opgetreden.”
Aan de slag
De gesprekken, de inspecties, het overleg met Aedes (de branchevereniging van woningcorporaties), hebben een duidelijk effect gehad bij de corporaties.
Ron Maters: “Ze zijn duidelijk in beweging gekomen. Ik durf het niet in een percentage uit te drukken, maar ik hoor en zie terug dat de door ons bezochte woningcorporaties hun rol als verantwoord opdrachtgever [iv]actiever oppakken. En wat we zien is dat corporaties ook met elkáár in gesprek gaan. Zo hebben vijf corporaties in het noorden van het land elkaar bijvoorbeeld opgezocht om met elkaar te kijken hoe ze hun opdrachtgeverschap goed kunnen oppakken.
Ook Aedes heeft haar rol goed opgepakt. De brancheorganisatie heeft meerdere acties ondernomen en heeft ook twee webinars (mede) georganiseerd om hun leden te informeren. Verder bieden ze samen met FLOW (Fonds Leren en Ontwikkelen Woningcorporaties) zowel werkgevers als medewerkers ondersteuning. FLOW heeft onder andere zes Arbowerkboeken uitgegeven die jaarlijks geactualiseerd worden. Een mooie ontwikkeling om kennis te vergaren voor de corporaties.
En dan de corporaties die tijdens het traject veelvuldig contact hadden met de inspecteurs. Eigenlijk geven zij allemaal aan dat zij deze vorm van interventie van de Arbeidsinspectie als constructief en nuttig ervaren. Zij zijn positief over de mix van ingezette interventies waarbij we ze hebben meegenomen in het bouwproces en hun verantwoordelijkheden en vervolgens handhaving waar nodig. De gesprekken en webinars hebben ertoe geleid dat er nu duidelijkheid is over de bouwprocesbepalingen en hebben de corporaties aan het denken gezet.
Kortom, er is bewustwording gecreëerd over hun verantwoordelijkheid die voortvloeit uit de wet- en regelgeving voor Arbo en Arbeidsmarktfraude (AMF).
De bezochte en deelnemende woningcorporaties hebben zich uitgesproken om aan de slag te gaan met hun opdrachtgeversverplichtingen voor veilig, gezond en eerlijk werk.
Verder werd in de loop van dit project duidelijk hoe taai het is om door te dringen in het bewustzijn en daarna in de werkpraktijk. De in 2017 gepubliceerde (herziene) bouwprocesbepalingen en de verplichtingen die hieruit voortkomen zijn met diverse communicatiecampagnes onder de aandacht gebracht. Maar dat is onvoldoende om dat bewustzijn te laten doordringen bij de doelgroep. Vast is komen te staan dat dit ook geldt voor een aantal andere grote landelijk opererende opdrachtgevers. Daar waar opdrachtgevers zich er wel van bewust zijn blijken ze de bouwprocesbepalingen complex te vinden en is de term vergewisplicht onduidelijk en geeft te weinig richting aan de concrete invulling op de werkvloer.
Naar aanleiding van de bevindingen heeft de Inspectie in 2022 een nieuwe openbare werkinstructie opgesteld die meer duidelijkheid moet geven in de bouwprocesbepalingen en de te nemen stappen in het kader van de verantwoordelijkheden van de opdrachtgever.
Branchevereniging Aedes en de woningcorporaties zijn nu aan zet om verder invulling te geven aan hun wettelijk verantwoordelijkheden.
Vanuit de Arbeidsinspectie hebben we duidelijk te kennen gegeven, dat ze nu behoren te weten wat hun verplichtingen zijn. En dat dit betekent dat we een volgende keer direct handhaven als ze in gebreke blijven.”
Wat is het verschil tussen vergewisplicht en ketenaansprakelijkheid
Niet alleen in corporatieland, maar ook bij andere bouw- en infraprojecten, zie je steeds meer onderaanbesteding, waardoor er een hele keten ontstaat. Zoveel dat de opdrachtgever meestal niet meer weet wie er aan het werk is. Als je als opdrachtgever boven in de keten je zaken niet goed regelt, dan werkt dat door in de hele keten.
“Onderaan staat dan de man met de schep, bijvoorbeeld als zzp’er, die houdt nagenoeg geen marge meer over en werkt mede daardoor vaak onveilig en ongezond. En krijgt bovendien vaak geen eerlijk loon”, zegt Ron Maters.
Een verkenning in 2015 concludeert dat algemene bestuursrechtelijke ketenaansprakelijkheid vooralsnog een stap te ver is. De omvang van de problematiek leek onvoldoende scherp, waardoor de noodzaak van dit instrument moeilijk was aan te tonen.
Maar zou die aansprakelijkheid niet moeten gelden voor de gehele wetgeving voor eerlijk, veilig en gezond werken? Ron Maters is daar duidelijk over: “binnen de bouw en infra hebben we de bouwprocesbepalingen in ons Arbobesluit. Ondanks de aanscherping en verduidelijking van deze bepalingen per 1 januari 2017 blijven er onduidelijkheden. Die gaan over de ‘vergewisplicht’, het voldoen aan, en het invulling geven aan de bouwkundige, technische en organisatorische keuzes van een opdrachtgever met de bijbehorende maatregelen en de aanwijzingen, kwalificaties en bevoegdheden van een coördinator ontwerpfase. Omdat de bouwprocesbepalingen specifiek gericht zijn op bouw en infra betekent dit ook dat alle andere sectoren geen gebruik kunnen maken van deze wetgeving. Toch spelen opdrachtgevers ook hier een grote rol, zoals ziekenhuizen, verzorgingsinstellingen, transport en logistiek et cetera.”
Ron: “We kunnen nu de bouwprocesbepalingen weer gaan aanscherpen of verbeteren, maar de problematiek is veel breder. De rol en verantwoordelijkheden van de verschillende spelers binnen de ketens in de verschillende sectoren worden steeds groter en verantwoordelijkheden worden vaak civielrechtelijk afgeschermd. Ik ben dan ook voorstander van invoering van de ketenverantwoordelijkheid. Dan gaan de partijen in de keten veel beter beseffen dat ze een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben. Zo wordt het ze lastiger gemaakt om verantwoordelijkheden naar een lager niveau af te schuiven.”
Klik hier voor het volledig jaarverslag 2023 van de Nederlandse Arbeidsinspectie
[i] Woningcorporaties kunnen opdracht geven om nieuwe woningen te bouwen en/of om hun bestaande woningbezit en panden te onderhouden, renoveren of te verduurzamen. Woningcorporaties worden daarmee gezien als grote opdrachtgevers in de bouw en infra.
In de Arbeidsomstandighedenwet is vastgelegd dat opdrachtgevers onder andere een vergewisplicht hebben.
Dit houdt in dat op basis van de in de Arbowet beschreven opdrachtgeversverplichtingen de opdrachtgever mede verantwoordelijk is dat het werk gezond, veilig en eerlijk uitgevoerd kan worden. De opdrachtgever moet de juiste voorwaarden scheppen om dit mogelijk te maken.
Daarmee is de zorg voor goede arbeidsomstandigheden niet alleen een zaak van de uitvoerende partij(en) (aannemer en anderen die werken aan het bouwwerk), maar is er sprake van een ketenverantwoordelijkheid.
Die verantwoordelijkheid begint bij de woningcorporatie als opdrachtgever. Immers, de keuzes van de woningcorporatie voor de bouw- en werkmethoden, toe te passen materialen en een goede planning hebben invloed op de veiligheids- en gezondheidsrisico’s van werknemers tijdens de bouw. Preventieve en gezamenlijke inspanningen van alle partijen leiden tot het gezonder en veiliger werken op de bouwplaats. Als het bij de start niet goed geregeld is, dan heeft dat uitwerking op de gehele keten in het bouwproces.
[ii] De vergewisplicht · de opdrachtgever is verplicht in de ontwerpfase zich ervan te vergewissen dat de betrokken werkgevers en zelfstandigen in staat zijn de verplichtingen voor de arbeidsomstandigheden die gelden in de uitvoeringsfase na te komen, in het bijzonder de verplichtingen, bedoeld in de artikelen 3, 5, eerste en derde lid, en 8 van de wet en hoofdstuk 4, afdeling 5.
[iii] Bij een nieuwbouwproject wil een woningcorporatie grote kozijnen in het bouwwerk, want dat geeft veel licht en is mooi. Dit heeft echter gevolgen voor de werkzaamheden. Hoe worden deze kozijnen getransporteerd? Hoe doe je dat veilig? Hoe voorkom je fysieke overbelasting van de mensen die het kozijn gaan plaatsen? Op welke wijze kunnen deze in de gebruiksfase veilig en gezond onderhouden worden?
Daar denken opdrachtgevers vaak onvoldoende over na. Dat regelt de aannemer wel, denken ze. Woningcorporaties realiseren zich niet dat zij daar als opdrachtgever verantwoordelijk voor zijn. Dit soort overwegingen moet worden meegenomen in het eerste ontwerp.
[iv] Verantwoord opdrachtgeverschap houdt in dat de aandacht voor de gezondheid en de veiligheid van degenen die het werk uitvoeren in alle fases van een project (van ontwerp tot en met sloop) is geborgd. Deze verantwoordelijkheid kan verschillende vormen aannemen. Bijvoorbeeld door het bepalen van randvoorwaarden voor veiligheid, zoals het stellen van een realistische deadline voor het voltooien van de opdracht, en het aanleveren of inkopen van veilige materialen en hulpmiddelen. Het zich vergewissen door de opdrachtgever doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van de opdrachtnemer voor gezond en veilig werken. Het betekent ook niet dat een opdrachtgever alles zelf moet uitvoeren. Bij een geïntegreerde contractvorm kunnen hierover bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt in het contract met de uitvoerende partij. Daarbij blijft de eindverantwoordelijkheid bij de opdrachtgever.