Bron: www.toezine.nl
Wat moet een overheidsinstantie doen als een burger een regel of wet overtreedt? Is het verstandig een straf op te leggen? Of is het effectiever om een waarschuwing te geven? Psycholoog Erik Bijleveld en econoom Timo Verlaat onderzochten de effecten van het sanctiebeleid van UWV op WW-uitkeringsgerechtigden. En ontdekten: waarschuwen werkt beter dan straffen.
Een gevangenisstraf of boete. In onze samenleving is straffen een gangbare interventie. Maar is die ook effectief? Psycholoog Erik Bijleveld, onderzoeker bij Radboud Universiteit, en econoom Timo Verlaat van Universiteit Utrecht, onderzochten die vraag bij UWV. Voor het onderzoek ‘Sancties voor burgers: Een bruikbaar instrument voor gedragsverandering? analyseerden ze data van alle ruim 50.000 WW-uitkeringsgerechtigden die tussen 2014 en 2017 de sollicitatieplicht niet nakwamen. Ze kregen een waarschuwing of een sanctie, een korting van 25 procent op hun uitkering. Verlaat en Bijleveld keken in het jaar dat op de interventie volgde wat het effect ervan was.
MEER INSPANNEN
Beide interventies hadden effect, zo zagen de onderzoekers. “Het gevolg van een waarschuwing was dat uitkeringsgerechtigden meer gingen solliciteren”, vertelt Bijleveld. “Ze voerden meer netwerk- en sollicitatiegesprekken, uploadden vaker hun cv in een database en meldden zich vaker aan bij een uitzendbureau.” Verlaat: “Mensen die alleen een sanctie kregen opgelegd, hielden zich daarna wel goed aan de sollicitatieplicht, maar spanden zich minder in dan degenen die een waarschuwing hadden gekregen. Ook zagen we bij gesanctioneerden aanwijzingen voor negatieve effecten, zoals inkomensverlies. In eerste instantie kwam dit doordat mensen gekort werden op hun uitkering, maar het inkomensverlies leek langer door te werken. Het kan zijn dat mensen sneller geneigd zijn om werk van een lagere kwaliteit aan te nemen, bijvoorbeeld waarvoor ze overgekwalificeerd zijn, of met minder goede arbeidsvoorwaarden. Dat hebben we niet onderzocht.”
“Het maatschappelijke onderbuikgevoel is: als we mensen straffen, leren ze hun lesje wel.”
Bijleveld en Verlaat gebruikten voor hun onderzoek een instrumentele-variabele-analyse (IVA). Een relatief nieuwe onderzoeksmethode, die volgens hen uitermate geschikt is voor een omgeving als een uitkeringsinstantie. “IVA helpt om causale verbanden – ‘A veroorzaakt B’ – te onderzoeken. Normaal gezien onderzoek je causale verbanden met experimenten. Maar experimenten zijn in dit geval lastig te realiseren. Een experiment vereist dat je in feite een muntje opgooit: bij kop krijgt iemand een sanctie, bij munt een waarschuwing. Dat kan je natuurlijk niet maken als onderzoeker, want UWV moet mensen in gelijke gevallen gelijk behandelen. IVA ondervangt dat probleem. Met deze onderzoeksmethode konden we causale effecten in kaart brengen zonder een experiment te doen. We maakten hierbij gebruik van het feit dat UWV klanten zelf willekeurig toewijst aan medewerkers die hun casus behandelen. Sommige van deze medewerkers zijn strenger, en dus meer geneigd om een sanctie toe te wijzen; anderen zijn milder.”
“Waarschijnlijk is het goed om wel de macht te hebben, maar die niet vaak te gebruiken.”
UWV ontving het onderzoek met enthousiasme. Verlaat presenteerde het onlangs nog aan honderd ambtenaren. “Ons onderzoek bevestigt het huidige sanctiebeleid van UWV, dat sinds 2018 geldt. Uitkeringsgerechtigden zijn verplicht om elke vier weken vier keer te solliciteren. Komen ze de sollicitatieplicht niet na, dan krijgen ze eerst een waarschuwing, daarna een sanctie. Pas dan worden ze 25 procent gekort op hun uitkering.”Ambtenaren van verschillende instanties hebben interesse getoond in het onderzoek. Bijleveld: “Of ze er wat mee gaan doen, weten we niet. Maar deze manier van onderzoek kan een blauwdruk zijn voor meer uitvoeringsorganisaties. Deze inzichten lenen zich voor veel toepassingen, niet alleen de uitkeringswereld. IVA is bijvoorbeeld ook goed bruikbaar voor onderzoek naar het effect van gevangenisstraffen.”
GEDRAG STIMULEREN
Verrast waren de onderzoekers niet met de uitkomsten. “Het maatschappelijke onderbuikgevoel is: als we mensen straffen, leren ze hun lesje wel. Er gaat veel belastinggeld naar het uitkeringsstelsel; dat vraagt om wederkerigheid. Maar verschillende onderzoeken in de psychologie en economie, onder andere naar gevangenis- en taakstraffen, laten zien dat het in de praktijk vaak anders uitpakt. Een straf is een klap voor de relatie; het vertrouwen neemt af. Als ik het doortrek naar ons onderzoek: een uitkeringsgerechtigde die zijn best doet op sollicitaties en nét niet de inspanningsplicht haalt, kan door een sanctie juist zijn motivatie verliezen om mee te werken met UWV.”
“Als mensen bijvoorbeeld een baan aannemen met een lagere beloning of slechtere voorwaarden, kunnen ze uiteindelijk minder goed af zijn.”
De vraag die centraal moet staan in sanctiebeleid is volgens Bijleveld: welk gedrag wil je stimuleren? Dus waar straf of beloon je voor? “Vervolgens moet je bedenken welke criteria daarbij horen. Vaak gaan organisaties af op hun intuïtie, op criteria die toch al meetbaar zijn, en op zichtbare gedragingen. Zo is bij UWV gekozen voor het naleven van de inspanningsplicht van vier keer solliciteren in vier weken. Een ander criterium had kunnen zijn hoe kansrijk of zorgvuldig een sollicitatie is.”
MACHT NIET GEBRUIKEN
Hoewel waarschuwen effectiever bleek dan straffen, blijft een sanctiesysteem nodig, denken de onderzoekers. “Alleen van het bestaan ervan gaat al een preventieve werking uit. Hoe je het systeem optimaal inzet, is een interessante vraag”, zegt Bijleveld. “Waarschijnlijk is het goed om wel de macht te hebben, maar die niet vaak te gebruiken.” Verlaat: “Het is moeilijk om de goede balans te vinden, maar het is belangrijk om ernaar op zoek te gaan. Welke mildheid of strengheid is optimaal? Meer onderzoek kan daarbij helpen.”Een tip van de onderzoekers voor toezichthouders: ook al dénk je dat je mensen met sancties een lesje leert, onderzoek altijd of dat wel echt zo is. Verlaat: “Als het straffen leidt tot een vertrouwensbreuk, kunnen mensen meer calculerend worden. Zelfs als gesanctioneerden zich goed aan de regels houden, zegt dat niets over de kwaliteit van hun inspanningen. Dat zou een interessant vervolgonderzoek kunnen zijn. Ook moet je willen weten wat het effect van een waarschuwing of straf op de lange termijn is. Als mensen bijvoorbeeld een baan aannemen met een lagere beloning of slechtere voorwaarden, kunnen ze uiteindelijk minder goed af zijn.”
ONDERZOEKSPROGRAMMA HANDHAVING EN GEDRAG
Het onderzoek ‘ maakt deel uit van het programma Handhaving en Gedrag van de Belastingdienst, Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), Inspectie SZW en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV). Bij dit onderzoeksprogramma wordt vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines gekeken naar de grote beleids- en handhavingsvraagstukken. Handhaving en Gedrag richt zich op het ontwikkelen en verspreiden van wetenschappelijke kennis over gedrag in relatie tot regelnaleving,