Auteurs Dr. Jan Popma
‘Inkrimping Arbeidsinspectie in strijd met ILO Verdrag 81’, ARBAC, november 2011, DOI: 10.5553/ARBAC/.000003 d

Inleiding
Als uitvloeisel van het regeerakkoord dient de overheid fors te bezuinigen. Ook het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ontkomt niet aan een zogeheten ‘taakstelling’ – beleidsjargon voor forse bezuinigingen. In totaal moet het ministerie 288 miljoen inleveren.1xKamerstukken II, vergaderjaar 2010-2011, 32500 nr. XV 75 De bulk moet komen van ZBO’s als het UWV, maar ook de eigen diensten ontkomen niet aan de bezuinigingsdrift. Zelfs de Arbeidsinspectie, mijns inziens een dienst waarbij het toch echt gaat om leven en dood, moet 20% van zijn formatie inleveren. Nadat de dienst de afgelopen jaren al herhaaldelijk is geconfronteerd met ‘taakstellingen’, kan de vraag worden gesteld of de bezetting van deze cruciale speler op het gebied van veiligheid en gezondheid niet allang door de ondergrens gezakt is. Ook kan de vraag worden gesteld of de omvorming van de Arbeidsinspectie tot een nieuwe, bredere “Inspectiedienst SZW” zich wel verdraagt met de eisen voor een onafhankelijk en effectief toezicht op het gebied van veiligheid en gezondheid van werknemers.2xVgl. J. van Drongelen (2011), Een nieuwe Arbeidsinspectie: tussen behoud en vernieuwing, in: W. Plessen et al (2011), Sociaal Recht: tussen behoud en vernieuwing, Zutphen: Paris, p. 143 ff

De ontwikkelingen binnen de Arbeidsinspectie waren voor de ondernemingsraad van de dienst zodanig zorgelijk, dat de OR de publiciteit zocht in de documentaire-reeks Zembla. Volgens de voorzitter van de OR van de Arbeidsinspectie kan de dienst, met name gegeven de onderbezetting, “niet aan haar wettelijke taken voldoen”.3xZembla, uitzending 14 mei 2011 http://zembla.vara.nl/Afleveringen.1973.0.html?&tx_ttnews[tt_news]=43584&tx_ttnews[backPid]=1974&cHash=52935025c1db04863fe81bea74e88be9

Op verzoek van de ondernemingsraad van de Arbeidsinspectie heeft de vakcentrale FNV eerder dit jaar een klacht ingediend bij de ILO.4xTrouw.nl, 15 mei 2011 Volgens de FNV staat de inkrimping van en een aantal andere ontwikkelingen binnen de Arbeidsinspectie namelijk op gespannen voet met ILO Verdrag 815xILO Convention C81, Labour Inspection Convention, 1947. Geratificeerd 15 september 1951.: zowel kwantitatief als kwalitatief voldoet de Arbeidsinspectie allang niet meer aan de positie van een onafhankelijke toezichthouder zoals de ILO in 1947 voor ogen stond.

In deze bijdrage volgt een nadere beschrijving en juridische analyse van de kwestie. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar het aantal inspecteurs, maar ook naar de vereiste expertise, en de spanning tussen de politieke aansturing van de dienst en de door het ILO-verdrag voorgeschreven onafhankelijkheid van de Arbeidsinspectie.

De Arbeidsinspectie in ILO-verdrag 81
In Nederland overlijden jaarlijks naar schatting ten minste 2.500 werknemers als gevolg van onveilig of ongezond werk.6xJ.R. Popma (2005), Werkgerelateerde sterfte in Nederland, Amsterdam: FNV, G. van der Laan et al (2010), Sterfte door werk, Verkennend onderzoek in het kader van Workers Memorial Day, Amsterdam: Nederlands Centrum voor Beroepsziekten. Wereldwijd beloopt het aantal slachtoffers naar schatting 2,3 miljoen werknemers per jaar, waarvan bijna 2 miljoen als gevolg van werkgerelateerde ziekten.7xJ. Takala (2009), The global and European work environment – numbers, trends, and strategies, Scandinavian Journal of Work, Environment and Health, SJWEH Supplements 2009; (7): 15-23 In dit licht bezien is het buitengewoon wenselijk dat nationale overheden niet alleen beschermende wet- en regelgeving uitvaardigen, maar ook dat zij deze handhaven door middel van een krachtdadige Arbeidsinspectie. Sterker nog – effectief toezicht is een kwestie van leven en dood. Het belang van een krachtdadige bescherming van werknemers vormt het hart van Labour Inspection Convention 1947 (ILO Verdrag 81). Het feit dat ILO Verdrag 81, naast de acht fundamentele verdragen, tot één van de vier prioritaire verdragen heeft aangewezen8xILO (1993) Governing Body 258th Session, Geneve, maart 1993, Annex I (herbevestigd door het Governing Body in maart 2001, Governing Body 280th Session (doc GB. 280.LILS/WP/PRS/1/2), geeft wel aan welk belang de ILO hecht aan een effectieve Arbeidsinspectie.

Hoewel de taken van de Arbeidsinspectie zich blijkens het Verdrag ook uitstrekken over handhaving van wettelijke bepalingen met betrekking tot het loon (art. 3 lid 1), ligt het accent primair op de handhaving van wettelijke bepalingen omtrent veiligheid en gezondheid op het werk en arbeidstijden. Ook Nederland heeft, in 1951, Verdrag 81 geratificeerd.9×15 september 1951, Trb. 1951,140. Inmiddels hebben 143 van de 188 aangesloten overheden Verdrag 81 geratificeerd (waaronder àlle Lidstaten van de EU). De uitbreiding, in 1995, van het Verdrag naar ‘niet-commerciële bedrijven’ is overigens slechts door 11 landen geratificeerd. Nederland behoort niet tot deze 11 landen. International Labour Conference, 100th Session, 2011, Report V, p.6 De primaire taak van de Nederlandse Arbeidsinspectie is toezicht op de arbeidsomstandigheden- en arbeidstijdenwetgeving, al heeft de Arbeidsinspectie ook een toezichthoudende taak met betrekking tot de Wet Minimumloon10xOverigens heeft in sommige andere Europese landen de Arbeidsinspectie ook als taak toe te zien op naleving van de uitbetaling van cao-lonen. ILO (2003), Protection of wages: Standards and Safeguards relating to the payment of Labour Remuneration, International Labour Conference, 91st session, en de Wet Arbeid Vreemdelingen.

ILO Verdrag 81 stelt onder meer eisen aan het aantal inspecteurs (art. 10), en aan de deskundigheid (art. 9) en onafhankelijkheid van de inspecteurs – in het bijzonder met betrekking tot veranderingen in de regering en “oneigenlijke externe invloeden” (art. 6). Ook dient de Arbeidsinspectie te beschikken over voldoende lokale kantoren, die toegankelijk dienen te zijn voor alle betrokkenen (art. 11). Het Verdrag impliceert tevens dat de aangesloten Leden (i.c. Lidstaten) ervoor zorg dienen te dragen dat in de nationale wetgeving bepalingen komen betreffende de algemene bevoegdheden van de inspecteurs (recht op binnentreding, recht om een onderzoek in te stellen, recht om monsters te nemen: art. 12) en bijzondere handhavingsbevoegdheden (direct ingrijpen bij gevaarlijke situaties: art. 13).11xEen en ander is in Nederland geregeld in hoofdstuk 5 Awb, aangevuld met een aantal bijzondere bepalingen in hoofdstuk 5 van de Arbeidsomstandighedenwet.

De bepalingen in het Verdrag zijn echter tamelijk globaal van aard. Wat betreft de deskundigheid wordt in artikel 9 opgemerkt dat de inspectie ten minste dient te beschikken over voldoende gekwalificeerde technische experts en specialisten, waaronder specialisten op het gebied van bedrijfsgeneeskunde, technici en chemici. Wat betreft het aantal inspecteurs is in artikel 10 geen eenduidige norm vastgesteld: dit dient te worden bepaald aan de hand van een aantal maatgevende factoren zoals aantal ‘werkplaatsen’ in het betreffende land en de aard van de (industriële) activiteiten, en het aantal en de complexiteit van de wettelijke bepalingen die de Arbeidsinspectie dient te handhaven. Wel hanteert de ILO een globale richtlijn, waaruit kan worden geconcludeerd dat in “industriële markteconomieën” (zoals Nederland) ten minste één inspecteur per 10.000 werknemers aangesteld zou moeten zijn.12xThe technical services of the ILO responsible for labour inspection consider that the number of labour inspectors in relation to workers should approach the following: for industrial market economies: 1/10,000; for rapidly industrializing economies: 1/15,000; for transition economies: 1/20,000; for least developed countries: 1/40,000. International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (part 1B), p.66

Reorganisatie Nederlandse Arbeidsinspectie
De Nederlandse Arbeidsinspectie bestaat sinds 1890 (dus al ruim vóór de inwerkingtreding van het Verdrag).13xJ. van Drongelen (2009), ’De centrale dienst van de Arbeidsinspectie 100 jaar later’, Overheid Personeel 2009-8, p. 11-13. Voor een uitgebreidere geschiedschrijving van de Nederlandse Arbeidsinspectie zie o.a. J. van Drongelen (1991), De ontwikkeling van de Arbeidsinspectie in een veranderende wetgeving. Maastricht: Universiteit Maastricht (proefschrift). Sinds het begin van haar bestaan is de inspectie regelmatig onderhevig geweest van allerhande reorganisaties, incidenteel verblijd met uitbreidingen maar frequenter getroffen door inkrimpingen. Bij de diverse reorganisaties werd met name gekeken naar een interne optimalisering van de dienst: hoe kan de Arbeidsinspectie zo efficiënt mogelijk worden vormgegeven, zodat met een zo klein mogelijk apparaat toch optimale handhaving kan worden bereikt? Incidenteel werd een aantal subspecialismen (zoals de loontechnische dienst) afgescheiden, waarna een aantal jaren later onder druk van bezuinigingen een aantal diensten weer werd samengevoegd – zoals in 1994, onder de naam Inspectiedienst SZW (een naam die twee jaar later alweer werd geschrapt ten faveure van het meer herkenbare Arbeidsinspectie).

Bij dergelijke reorganisaties is het aantal arbo-inspecteurs in het veld al fors afgenomen: van 400 (in 1994) naar 220 (2010). Hierbij is ook het aantal inspecties “spectaculair gedaald”14xA.T.J.M. Jacobs, Herijking van de positie van de Arbeidsinspectie, in: S. Klosse et al (2006), HAd Geers het geweten! Arbeid en gezondheid: schipperen tussen verantwoordelijkheid en bescherming, Alphen a/d Rijn: Kluwer, p. 124: de afgelopen 15 jaar van 87.000 (1996) naar 20.000 (anno 2010). En eerder dit jaar zijn voorbereidingen in gang gezet voor weer een nieuwe bezuinigingsronde, die opnieuw snijdt in de hoeveelheid ‘blauw’ in bedrijven. Deze taakstelling komt bovenop een reeds lopende organisatorische herschikking tot één Inspectie SZW, waarbij de Arbeidsinspectie samengaat met de SIOD (Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst) en de Inspectiedienst Werk en Inkomen (Iwi).15xJaarplan 2011 Inspectie SZW i.o. De voorziene reductie in formatie is 160 fte bij de hele inspectiedienst, waarbij de ‘arbo-tak’ 40 à 60 fte zou moeten inleveren.16xInterne beleidsnotitie Arbeidsinspectie Eén van de gevolgen zou zijn dat het ongevals- en klachtenonderzoek van de Arbeidsinspectie op een lager pitje wordt gezet (reductie van 500 ongevalsonderzoeken op een totaal van ± 2.000 per jaar, en van 250 klachtenonderzoeken op een aantal van 1.263 in 201017xArbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 12. Het aantal van 1.263 onderzoeken betekent op zich ook al dat minder dan de helft van alle (2.799) klachten zijn onderzocht – waar overigens valide redenen voor kunnen zijn.).

Klacht bij ILO
De inkrimping komt bovenop een al langer lopende reorganisatie van de Arbeidsinspectie, mede gebaseerd op een aantal onderzoeken naar de efficiency binnen de dienst.18xOrdina, Rapportage Differentiatie verkenning werking nieuwe binnendienstorganisatie (augustus 2009), Ernst & Young (2010), Benchmarkonderzoek Rijksinspecties: Eindrapportage De onderzoeksrapporten waren op hun beurt mede aanleiding voor de ondernemingsraad van de Arbeidsinspectie om een aantal initiatiefvoorstellen op te stellen teneinde de interne organisatie én de kwaliteit van de inspecties te verbeteren.19xB. van Lammeren (2010), Inspecties onder de maat: OR Arbeidsinspectie doet al twee jaar voorstellen voor verbeteringen, in: OR-Informatie november 2010, p. 42-44 Ook signaleerde de OR een serieuze onderbezetting – onder meer bij de directie Major Hazard Control, waar volgens de OR niet aan de wettelijk verplichte inspectiefrequentie werd en wordt voldaan.20xArt. 24 Besluit Risico’s Zware ongevallen, Stb. 1999, 234 (meest recente wijziging Stb. 2010, 256). “Voor de Brzo-bedrijven met het hoogste risico (VR-bedrijven) is in de wet vastgelegd dat de overheid jaarlijks moet inspecteren. De overheid mag hiervan alleen afwijken als uit eerdere inspecties is gebleken dat een bedrijf zijn zaken goed op orde heeft. Voor de overige Brzo-bedrijven (PBZO-bedrijven) kan de inspectiefrequentie lager zijn, maar wel tenminste éénmaal per drie jaar.” Arbeidsinspectie (2011), De Brzo-inspectie: Alle informatie over het gezamenlijke toezicht en de handhaving door de Arbeidsinspectie (augustus 2011). De OR bepleitte dan ook een verdubbeling van de bezetting.21xEind 2009 pleitte ook de Tweede Kamer voor uitbreiding van de bezetting, in een aangenomen motie Spekman (Kamerstukken II, 2009–2010, 32 123 XV, nr. 42). Door de val van het kabinet kwam de motie niet tot uitvoering.

Nadat de initiatieven van de ondernemingsraad onvoldoende resultaat opleverden, en vervolgens ook nog de inkrimping wereldkundig was gemaakt, zocht de OR begin 2011 de publiciteit via het actualiteitenprogramma Zembla.22xhttp://zembla.vara.nl/Afleveringen.1973.0.html?&tx_ttnews[tt_news]=43247&cHash=ba3d2de6f3928c20bbcfd35f419ac159 Ook heeft de OR in april 2011 de FNV benaderd met het verzoek om bij de ILO een klacht in te dienen tegen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wegens niet-nakoming van Verdrag 81 – een verzoek dat de FNV inmiddels heeft ingewilligd.23xWerkgevers- en werknemersorganisaties hebben het recht een klacht in te dienen tegen een Lidstaat van de ILO wegens het niet of niet juist naleven van een Verdrag. Dit recht een klacht in te dienen wegens schending van Verdragsverplichtingen is gebaseerd op artikel 24 van de Constitutie van de ILO. In the event of any representation being made to the International Labour Office by an industrial association of employers or of workers that any of the Members has failed to secure in any respect the effective observance within its jurisdiction of any Convention to which it is a party, the Governing Body may communicate this representation to the government against which it is made, and may invite that government to make such statement on the subject as it may think fit. (art. 24). If no statement is received within a reasonable time from the government in question, or if the statement when received is not deemed to be satisfactory by the Governing Body, the latter shall have the right to publish the representation and the statement, if any, made in reply to it. (art. 25).

Men kan zich overigens afvragen of een dergelijke klacht bij de ILO juridisch veel gewicht in de schaal legt: de eventuele uitkomst van de klachtenprocedure is namelijk niet bindend. De ILO onderzoekt de klacht en zal de betreffende Lidstaat (i.c. Nederland) van haar bevindingen op de hoogte stellen. Wanneer de Lidstaat niet of niet adequaat reageert, kan de klacht worden gepubliceerd in het Official Bulletin van de ILO. Dat betekent echter niet dat de Lidstaat gehouden is eventuele tekortkomingen recht te zetten. De ILO kan dit ook niet afdwingen anders dan door een strategie van ‘mobilisation of shame’ – echte juridische sancties kan de ILO niet opleggen. In de praktijk lijkt deze praktijk van ‘naming en shaming’ overigens vaak toch wel indruk te maken op de betrokken Lidstaat.24xG.J.J. Heerma van Voss et al (2008), Decent Work op de Agenda, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, p.28-32 Sinds 1964 zijn in niet minder dan 2803 gevallen (gemiddeld dus 60 gevallen per jaar) de commentaren van de ILO volledig overgenomen door de betrokken Lidstaten.25xILO (2011), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, International Labour Conference, 100th Session, Report III, (Part 1A) p. 23

Los van de vraag over de effectiviteit, lijken er inhoudelijk echter wel degelijk steekhoudende argumenten voor de opstelling van de OR. Hieronder volgt een drietal argumenten waaruit blijkt dat Nederland mijns inziens inderdaad handelt in strijd met ILO-Verdrag 81: het aantal inspecteurs is nù al minder dan volgens de ILO wenselijk is (art. 10 ILO Verdrag), de expertise voldoet niet aan de eisen (art. 9 ILO Verdrag), én er zijn vraagtekens te stellen bij de onafhankelijkheid van de dienst ten opzichte van de politieke besluitvorming (art. 6 ILO Verdrag).

Aantal inspecteurs
Met betrekking tot de vraag of het aantal inspecteurs voldoet aan de normen van de ILO, is het antwoord snel gegeven. Zoals hierboven (noot 9) aangegeven, hanteert de ILO voor Nederland een norm van 1 inspecteur op 10.000 werknemers. Op een totaal aantal van ruwweg 7,5 miljoen werknemers26xCbs, Statline, Arbeidsrekeningen; arbeidsvolume naar bedrijfstak en geslacht, geraadpleegd 3 oktober 2011, zouden er in Nederland dus 750 inspecteurs in dienst moeten zijn. Anno 2010 waren er echter slechts 218 fte inspecteurs actief op het gebied van arbeidsomstandigheden en 42 fte op het gebied van Major Hazard Control (toezicht op grote industriële bedrijven).27xArbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 12. De 171 fte op het gebied van arbeidsmarktfraude dienen niet te worden meegeteld, aangezien deze activiteiten slechts ten dele voldoen aan de definitie van het werkveld van de Arbeidsinspectie als bedoeld in ILO Verdrag 81 (wél handhaving minimumloon, maar niet het toezicht op tewerkstelling in strijd met de Wet Arbeid Vreemdelingen). In meer algemene termen kan worden gesteld dat de Inspectie SZW i.o. niet voldoet aan de definitie van Arbeidsinspectie als toezichthouder ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers (art. 3 ILO Verdrag). Vermenging van ‘arbotaken’ met taken op het gebied van fraudebestrijding (WAV, uitkeringsfraude) lijkt in strijd met het Verdrag: de Arbeidsinspectie is niet bedoeld om naleving van de immigratiewetgeving af te dwingen28x“The Committee recalls that the primary duty of labour inspectors is to protect workers and not to enforce immigration law. (International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (part 1B), p.25). of uitkeringsfraude aan te pakken.

Uit de Verdragstekst valt niet op te maken of ook ondersteunende functionarissen onder de definitie van ‘Arbeidsinspectie’ vallen, al zal dat wel gelden voor de tweede-lijnsdeskundigen van het expertisecentrum (zoals deskundigen op het gebied van bedrijfsgezondheidskunde, elektrotechnici, chemici of veiligheidskundigen).29xIn 2006 heeft de ILO hierover opgemerkt: “Only those staff who do work that is an integral part of inspection duties, as defined by the instruments, can generally be called labour inspectors”. International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (part 1B), p.65 Zelfs indien deze ondersteunende functionarissen wél meetellen, is echter duidelijk dat het aantal inspecteurs volstrekt onvoldoende is. Het Europees Verbond van Vakverenigingen (i.c. de afdeling Health & Safety van het European Trade Union Institute) schaart Nederland onder de achterblijvers binnen Europa.30xL. Vogel (2007), Inspection still a weak link in most national preventive strategies, HESA Newsletter, nr. 33 (november 2007), p. 23 Indien het nu al tekortschietende aantal inspecteurs ook nog fors moet worden ingekrompen (er is sprake van 40 tot 60 fte), zal duidelijk zijn dat niet wordt voldaan aan wat de ILO noemt een “aantal dat voldoende is om de effectieve uitvoering van de taken van de inspectie te verzekeren” (art. 10).

Dat het aantal inspecteurs onvoldoende is, kan ook worden opgemaakt uit andere gegevens. Jaarlijks voert de Arbeidsinspectie ± 20.000 inspecties uit.31xArbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 24 Rekenkundig impliceert dit dat de inspectiefrequentie daarmee op ongeveer eens per 40 jaar uitkomt (> 800.000 bedrijven/20.000 inspecties). Het is dan ook niet verrassend dat werkgevers “angst voor de Arbeidsinspectie” slechts zeer zelden aangeven als reden waarom zij de Arbowetgeving naleven: slechts 1% van de werkgevers geeft dit op als motief voor het voeren van een arbobeleid.32xC. Bos & M. Engelen (2009), Werkgeversmonitor arbeidsomstandigheden: tweede meting, Leiden: Research voor Beleid, p. 43 Eén en ander lijkt dan ook in strijd niet alleen met artikel 10 maar ook met artikel 16 van het Verdrag: “Workplaces shall be inspected as often and as thoroughly as is necessary to ensure the effective application of the relevant legal provisions.”33xVgl. Ook A.T.J.M. Jacobs (2006), Herijking van de positie van de Arbeidsinspectie, in: S. Klosse et al (2006), HAd Geers het geweten? Arbeid en Gezondheid: Schipperen tussen verantwoordelijkheid en bescherming, Deventer: Kluwer, p. 127 Uit onderzoeken van de Arbeidsinspectie blijkt immers dat de wettelijke bepalingen juist zeer onvoldoende worden nageleefd: in drie op de vijf bedrijven die worden geïnspecteerd dient handhavend te worden opgetreden wegens overtreding van de arbowetgeving.34xArbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 24 De naleving neemt over de jaren ook niet toe (in tegendeel)35xJ. Klein Hesselink et al (2010), Arbobalans 2009, p. 112, evenmin als de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden in Nederland.36xJ.R. Popma (2010), Schrale oogst: de opbrengst van 30 jaar Arbowet, Amsterdam: FNV

Tijdgebrek leidt er bovendien toe dat inspecteurs soms onvoldoende contact onderhouden met OR-leden in geïnspecteerde bedrijven.37xDit punt werd ook geconstateerd door het SLIC en in eerder onderzoek. Senior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.7 Hiermee gaat niet alleen een kans verloren om informatie te verwerven en zo een beter beeld te krijgen van arbeidsomstandigheden op de werkvloer38xIbid p.10, het is ook reden om aan te nemen dat de veranderkundige expertise (inzicht in het belang van draagvlak binnen ondernemingen) bij de inspectie onvoldoende gewaarborgd is.39xJ.R. Popma (2003), Het Arbo-effect van medezeggenschap, Alphen a/d Rijn: Kluwer

Overigens heeft minister Kamp in een debat met de Tweede Kamer aangegeven dat wat hem betreft de norm van 1:10.000 werknemers niet dwingend is. “[In het ILO-Verdrag] staan geen normen voor de organisatie van een arbeidsinspectie en wordt ook niet gesteld hoeveel inspecteurs een land zou moeten hebben.”40xKamerstukken II, 2010-2011, 25 883, nr. 189, p. 10 Formeel gezien heeft de minister wellicht gelijk ten aanzien van de inhoud van het Verdrag, maar hij gaat daarmee voorbij aan de eerder aangehaald aanbeveling van de ILO waarin de norm van 1:10.000 wel degelijk wordt genoemd. Een formalistische opstelling in dezen miskent de principiële betekenis van de aanbeveling. In dit kader dient vermelding dat het Europees Parlement recentelijk een resolutie heeft opgesteld waarin de Europese Commissie onder meer wordt opgeroepen de norm van 1 inspecteur per 10.000 werknemers bindend op te leggen aan de Lidstaten.41xEuropees Parlement, 19 juli 2011, 2011/2147 (INI), p. 5 en 9

Expertise
Het begrip ‘expertise’ is een rekbaar begrip, dat historisch ook nogal fluctueert. Waar zeker in de periode voor de Arbowet (vóór 1983) de veiligheidswetgeving sterk technisch/veiligheidskundig was ingevuld, was het profiel van de inspecteur van de Arbeidsinspectie navenant technisch ingekleurd. Er werd wel oneerbiedig van “bouten-en-moeren-inspecties” gesproken. Met de verschuiving in de productiestructuur (van industrie naar diensteneconomie) en een meer beleidsmatige invulling van de verantwoordelijkheden van werkgevers in de Arbowet, kwam het accent allengs meer op generalistisch ingestelde inspecteurs te liggen. Gedurende de afgelopen 20 jaar verschoof het accent soms naar de specialistische, dan weer naar de generalistische pool. De laatste tijd slaat de slinger weer uit richting algemene competenties, met beperkte inhoudelijke expertise.42xJ. van Drongelen (2011), Een nieuwe Arbeidsinspectie: tussen behoud en vernieuwing, in: W. Plessen et al (2011), Sociaal Recht: tussen behoud en vernieuwing, Zutphen: Paris, p.152

Naast de ‘algemene’ inspecteurs heeft de Arbeidsinspectie ook een expertisecentrum. In het centrum is expertise gebundeld op onder meer het terrein van veiligheidskunde, gevaarlijke stoffen, en bedrijfsgezondheidszorg. Het expertisecentrum heeft een formatie van ruwweg 45 fte (incl. 12 fte voor management en juridische expertise). De verzamelde expertise binnen de Arbeidsinspectie lijkt dan ook te voldoen aan de eisen in artikel 9 ILO Verdrag: “adequaat gekwalificeerde technische experts en specialisten”, waaronder specialisten op het gebied van bedrijfsgeneeskunde, technici en chemici. Ook het Senior Labour Inspectorate Committee (SLIC), een raadgevend comité van de Europese Commissie43xBesluit van de Commissie van 12 juli 1995 inzake de instelling van een comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie (95/319/EG), was in haar doorlichting van de Nederlandse Arbeidsinspectie anno 2008 positief over de kwaliteiten van de inspecteurs (“goed getraind en professioneel”).44xSenior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.6

Toch valt op dit positieve beeld wel het een en ander af te dingen. Zo is bijvoorbeeld de deskundigheid op medisch gebied inmiddels wel heel mager. Terwijl de Arbeidsinspectie in vroeger dagen (tot 1987) een aparte medische dienst kende45xH. Leertouwer (2006), Het heil van de gezonden is zij onze hoogste wet: de geschiedenis van de medische afdeling bij de Arbeidsinspectie, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (dissertatie). Vgl. ook J. van Drongelen (2011), Een nieuwe Arbeidsinspectie: tussen behoud en vernieuwing, in: W. Plessen et al (2011), Sociaal Recht: tussen behoud en vernieuwing, Zutphen: Paris, p.146-148, telt de dienst momenteel nog slechts één bedrijfsgeneeskundige in de gelederen. En waar met name tussen 1960 en 1987 de geneeskundig inspecteurs een belangrijke rol hadden bij medisch-hygiënische bedrijfsinspecties naar aanleiding van beroepsziektenmeldingen, is die interveniërende taak van de inspectie buiten beeld geraakt. Dit komt doordat de inspectie zélf geen beroepsziektemeldingen meer aanneemt, maar de meldingen ex. art. 9 lid 3 Arbowet dienen te worden gedaan bij het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten (NCvB), terwijl het NCvB de (geanonimiseerde) meldingen niet kan herleiden tot individuele bedrijven en daarmee ook niet kan worden geïntervenieerd (of geleerd op bedrijfsniveau). Deze werkwijze was ook volgens het Senior Labour Inspectorate Committee reden voor zorg.46x“The team is concerned that, without a statutory requirement to report incidents of occupational ill health to the AI and a role for the AI in investigating such incidents, there is no obvious way by which dutyholders will be held to public account for failures to adequately manage occupational ill-health and its causes.” Senior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.8 Bovendien lijkt het ontbreken van een meldpunt voor beroepsziekten bij de Arbeidsinspectie in strijd met artikel 14 van het ILO Verdrag: “The labour inspectorate shall be notified of industrial accidents and cases of occupational disease (cursivering JP)”. Deze notificatie is niet bedoeld voor statistische doeleinden of analyse op macro-niveau, zoals de melding aan het NCvB, maar voor eventuele interventies op bedrijfsniveau. Deze worden nu echter volledig overgelaten aan de arbodienst (of bedrijfsarts). Waar beroepsziekten veruit de belangrijkste oorzaak van werkgerelateerde sterfte én verloren gezondheid zijn47xP.E.D. Eyssink et al (2007), Ziektelast van ongunstige arbeidsomstandigheden in Nederland, Bilthoven: RIVM, zou de deskundigheid op dit terrein bij de Arbeidsinspectie zeker uitgebreid moeten worden.48xTer vergelijking: momenteel is bij het Expertisecentrum 12 fte deskundigheid op het gebied van veiligheidskunde, en 10 fte op het gebied van arbeidshygiëne.

Ook wordt door de ondernemingsraad van de Arbeidsinspectie opgemerkt dat de formatie tekort schiet om de risico’s van nieuwe technologieën zoals nanotechnologie adequaat in kaart te kunnen brengen.49xAangaande de arbo-risico’s van het werken met nanomaterialen zie E.M. Vogelezang-Stoute, J.R. Popma et al (2010), Regulering van onzekere risico’s van nanomaterialen: Mogelijkheden en knelpunten in de regelgeving op het gebied van milieu, consumentenbescherming en arbeidsomstandigheden, Amsterdam: Centrum voor Milieurecht/Hugo Sinzheimer Instituut, p.273 ff Meer in het algemeen merkt de OR op dat het aantal experts bij de Nederlandse Arbeidsinspectie schril afsteekt tegen de expertise van zusterorganisaties in andere Europese landen.50xZo werken in Nederland vier arbeids- en organisatiepsychologen bij het Expertisecentrum, terwijl de Deens Arbeidsinspectie onlangs 60 psychologen éxtra in dienst heeft genomen. Van Lammeren 2010, loc. cit.

In zijn initiatiefvoorstel gericht aan de algemeen directeur van de Arbeidsinspectie merkt de ondernemingsraad voorts op dat de deskundigen “door capaciteitsgebrek geen structurele contacten [kunnen] onderhouden met andere deskundigen in het werkveld” (te denken valt hierbij aan het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten of arbodiensten). Dit komt de kwaliteit van het eigen werk niet ten goede én, zoals de ondernemingsraad opmerkt, evenmin de arbeidsomstandigheden in bedrijven nu “private deskundigen” (arbodiensten) onvoldoende nadruk leggen op de arbeidshygiënische strategie. De overheidsfilosofie van ‘zelfregulering’ op bedrijfsniveau (onder gelijktijdige inkrimping van het overheidsapparaat) leidt zo tot een weglekken van deskundigheid en suboptimale uitkomsten op het gebied van veiligheid en gezondheid.

Een ander punt van zorg met betrekking tot de expertise is de tendens dat inspecteurs, méér nog dan voorheen, vergaand zelfstandig opereren. Deels komt dit door de aard van de werkzaamheden (inspecties ‘in het veld’), maar deels ook is dit een ongewenst neveneffect van de vergaande centralisatie van het apparaat – in casu het opheffen van de regiokantoren, waardoor inspecteurs onderling nog maar weinig contact hebben.51xOverigens is sluiting van de regiokantoren in strijd met de geest van art. 11 van ILO Verdrag 81, dat stelt dat de Arbeidsinspectie dient te beschikken over doelmatig ingerichte kantoren die voor iedereen toegankelijk zijn. Door het sluiten van de regiokantoren, zal de beoogde toegankelijkheid verregaand verslechteren. “De ziel van kennisdelen is daarmee uit de organisatie verdwenen”, aldus de OR in zijn initiatiefvoorstel. Ook het SLIC constateert deze ontwikkeling.52xSenior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.25-26

Het SLIC meldt bovendien dat door hun geïsoleerde positie sommige inspecteurs niet weten bij wie zij terecht kunnen voor deskundig advies. Een ander, vanuit juridisch oogpunt principiëler, ongewenst effect van de “lonely hunter” positie van de inspecteurs is het risico dat deze onvoldoende scherp blijven op het rechtsstatelijke concept van uniformiteit in de handhaving. Weliswaar onderschrijft de inspectie het belang van dit concept, en wordt er formeel ook op gestuurd door bijvoorbeeld intervisie53xArbeidsinspectie (2009), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2008, p.18, maar waar het aantal contactmomenten terugloopt zal ook de informele onderlinge aanscherping door middel van intervisie afbrokkelen en dreigt het gevaar dat de handhaving niet alleen minder deskundig maar ook minder uniform zal plaatsvinden.

Meer juridisch beschouwd kan, ten slotte, worden opgemerkt dat de deskundigheid formeel ook niet is gewaarborgd. Waar voorheen een overzicht van deskundigheden was opgenomen in het Organisatie-, Mandaat- en Volmachtbesluit (OMV) van de Arbeidsinspectie54xRegeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van 14 mei 2007, nr. AI//JZ/2007/17653, is dit nu niet langer het geval. Het huidige OMV van de directie arbeidsomstandigheden maakt in tegenstelling tot het OMV uit 2007 geen melding meer van de diverse deskundigheden, waarmee geen formele invulling is gegeven aan art. 9 ILO Verdrag.55xJ. van Drongelen (2009), ’De centrale dienst van de Arbeidsinspectie 100 jaar later’, Overheid Personeel 2009-8, p. 11-13

Onafhankelijkheid
Ten slotte, en niet minder principieel, kunnen vragen worden gesteld betreffende de onafhankelijkheid van de dienst.

Ten eerste wordt de inkrimping van de Arbeidsinspectie niet alleen ingegeven door de penibele financiële situatie van de overheid, maar ook door politieke keuzes. In dit verband kan worden verwezen naar het concept van de zogeheten inspectievakanties (goed presterende bedrijven mogen niet meer dan twee keer per jaar bezocht worden door een inspectiedienst, ongeacht van welk departement). Het concept van de inspectievakantie is niet zozeer ingegeven door de methodisch verantwoorde prioriteitstelling die binnen de Arbeidsinspectie wordt gehanteerd, maar komt primair tegemoet aan klachten van werkgevers over de kennelijke administratieve last die inspectie oplegt aan het bedrijfsleven.

“Inspectievakantie” binnen het domein van veiligheid en gezondheid is op zich overigens nog wel verdedigbaar: de Arbeidsinspectie zelf heeft een goed onderbouwde methodiek voor het stellen van prioriteiten, waarbij een goede nalevingsgraad in een bepaalde branche tot een lagere inspectiefrequentie kan leiden. Maar zoals hierboven is aangegeven (noot 33), is van verbetering van de arbeidsomstandigheden eigenlijk nauwelijks sprake – evenmin als van verbeterde naleving. Dat op grond van inhoudelijke overwegingen binnen het domein van veiligheid en gezondheid de teugels zouden kunnen worden gevierd, is dus niet te onderbouwen. Een inspectievakantie die wordt ingefluisterd door de politieke voorkeur van het huidige kabinet, staat mijns inziens dan ook op gespannen voet met art. 6 van het Verdrag, dat spreekt over onafhankelijkheid ten aanzien van “changes of government and [..] improper external influences”. Het concept van ‘vakantie-inspectie’ betekent immers dat de inzet en prioriteiten van de Arbeidsinspectie mede worden bepaald door invloeden die niet eigen zijn aan het domein van de Arbeidsinspectie zelf. De Arbeidsinspectie, om de strekking van art. 6 van het Verdrag te herhalen, is een onafhankelijke toezichthouder die in hoge mate los van de politieke agenda van de beleidsmakers zijn eigen koers dient te bepalen.56xWeliswaar heeft art. 6 vooral ook betrekking op de rechtspositie van individuele inspecteurs, maar het zal duidelijk zijn dat politieke aansturing van de prioriteitstelling tevens gevolgen zal hebben voor de positie van de betrokken inspecteurs.

Een tweede ontwikkeling waar vanuit het idee van de onafhankelijkheid van de Arbeidsinspectie vragen bij gesteld kunnen worden, is de toenemende verwevenheid van de inhoudelijk deskundigen van het Expertisecentrum met de beleidsafdelingen van het ministerie. In artikel 9 van het Verdrag staat dat de deskundigen “are associated in the work of inspection” (cursivering JP). De in artikel 9 genoemde deskundigen zouden ondersteunend moeten zijn aan het veldwerk, als tweede-lijnsdeskundigen. In de praktijk blijkt echter dat een aanzienlijk deel van de werkzaamheden van de experts bestaat uit inhoudelijke ondersteuning van de beleidsafdelingen en, in omgekeerde richting, het ‘vertalen’ van beleid van de beleidsafdeling van het ministerie in handzame richtlijnen voor inspectieprojecten. De tijd voor de tweede-lijns ondersteuning ten behoeve van de inspecteurs in de buitendienst komt hiermee nog verder onder druk te staan – waarmee het eerder besproken probleem van de kwantitatieve onderbezetting alleen maar groter wordt. Van meer principiële betekenis is echter dat dezelfde specialisten ook projectleiders en inspecteurs van de Arbeidsinspectie ondersteunen (wat hun kerntaak zou behoren te zijn), waarbij zij al snel in een spagaat kunnen komen indien de beleidsafdeling een andere opvatting is toegedaan over bijvoorbeeld prioriteiten of een juiste aanpak dan de inspectiedienst zelf. De inhoudelijk specialisten raken hiermee een deel van hun onafhankelijkheid kwijt.

Die onafhankelijkheid, casu quo de scheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht, is echter een fundamenteel element in een goede verdeling van verantwoordelijkheden en vormt de staatsrechtelijke basis voor het vertrouwen in het toezicht.57xVgl. Ambtelijke Commissie Toezicht (2000), Vertrouwen in onafhankelijkheid, Kamerstukken II 2000/2001, 27 831, nr. 1, p.29 “Geredeneerd vanuit onafhankelijkheid en transparantie pleit de commissie voor de scheiding van beleid, uitvoering en toezicht en is de commissie van mening dat toezicht moet worden uitgeoefend zonder directe beïnvloeding door een minister.” Vgl. ook Ambtelijke Commissie Toezicht II (2005), Toezicht: naar naleving voor de samenleving, Den Haag, p. 35 “Voor het maatschappelijk vertrouwen in het toezicht, is het van belang dat de minister zich terughoudend opstelt ten opzichte van het toezicht. [..] Een functiescheiding tussen beleid en toezicht zorgt voor de onafhankelijkheid van het toezicht.” Dat voor die heldere scheiding van verantwoordelijkheden wellicht gevreesd moet worden, blijkt uit een tamelijk cruciale passage in het Benchmarkonderzoek Rijksinspecties van het bureau Ernst & Young.58xErnst & Young (2010), Benchmarkonderzoek Rijksinspecties: Eindrapportage, p. 6 In dit rapport valt te lezen: “We hebben de indruk dat in de relatie tussen beleid en toezicht, de balans nog te veel ligt bij het aanbod vanuit de directie arbeidsomstandigheden [van de Arbeidsinspectie, JP] en dat het beleid nogal reactief is.59xBedoeld wordt dat de afdeling strategie van de Arbeidsinspectie zélf een voorstel doet voor de prioriteiten in het handhavingsbeleid, waarop de beleidsafdeling van het ministerie vervolgens kan reageren. De inhoud van het Jaarplan is door de directie arbeidsomstandigheden ingevuld. De beleidsafdeling [‘Veilig en gezond werken’ JP], andere AI directies en de algemeen directeur worden wel betrokken bij de totstandkoming, maar schrijven de inhoud van de te leveren producten niet dwingend voor” [cursivering JP].

Met de gecursiveerde verzuchting wordt volledig voorbij gegaan aan het cruciale gegeven dat de Arbeidsinspectie juist niet dienstbaar moet zijn aan het beleid, maar bovenal los moet staan van politieke beïnvloeding. Het bureau geeft blijk van onvoldoende inzicht in het belang van de scheiding tussen beleid en de toezichthoudende verantwoordelijkheden. Uiteraard is het goed dat de Arbeidsinspectie weet wat er speelt op beleidsniveau (en omgekeerd), maar de verantwoordelijkheden dienen helder gescheiden te blijven. Door toenemende betrokkenheid van experts van de Arbeidsinspectie bij het beleid van het ministerie dreigen niet alleen de experts zélf in een spagaat terecht te komen, terwijl omgekeerd dreigt dat de beleidsafdeling zich inhoudelijk gaat bemoeien met de activiteiten en prioriteiten van de Arbeidsinspectie – waarmee de onafhankelijkheid van de inspectie in het gedrang zou kunnen komen.

Conclusie en nawoord
De Nederlandse Arbeidsinspectie is een organisatie die al jaren onder druk staat. Eens in de zoveel jaar wordt de dienst geconfronteerd met een reorganisatie, veelal gericht op vergroting van de efficiency – en zelden of nooit op versterking van de effectiviteit (in termen van verbeterde naleving of vermindering van het aantal ongevallen/beroepsziekten).60xVgl. ook Jacobs (2006) Sterker nog: de slechte naleving van de arboregelgeving is voor opeenvolgende kabinetten, paradoxaal genoeg, één van de redenen om werkgevers en werknemers juist méér eigen verantwoordelijkheid te geven. ‘Deregulering en maatwerk’ zijn de sleutelwoorden, die als vanzelf tot een beter nalevingsgedrag zouden moeten leiden.61xVoor een historische schets van de opeenvolgende dereguleringsoperaties sinds 1980 zie J.R. Popma (2003), Het arbo-effect van medezeggenschap, Alphen a/d Rijn: Kluwer, p. 91ff

De aanpak van geconditioneerde zelfregulering leidt echter nauwelijks tot verbetering in de arbeidsomstandigheden van werknemers.62xJ.R. Popma (2010), Schrale oogst: de opbrengst van 30 jaar Arbowet, Amsterdam: FNV/ROSHE Het percentage bedrijven dat zelfs de meest elementaire verplichting van een goed arbobeleid (art. 5 Arbowet: de uitvoering van de risico-inventarisatie en -evaluatie) naleeft, loopt al jaren achteruit.63xJ. Klein Hesselink et al (2010), Arbobalans 2009, p. 112 Het aantal tekortkomingen dat wordt geconstateerd bij inspecties blijft onverminderd hoog. In 2006 werd in 51% van de geïnspecteerde bedrijven tekortkoming geconstateerd64xArbeidsinspectie (2007), Jaarverslag 2006, p. 6, in 2008 vonden inspecteurs in 56% van de uitgevoerde inspecties aanleiding om te interveniëren65xArbeidsinspectie (2009), Jaarverslag 2008, p. 7, en in 2010 was dat 61%.66xArbeidsinspectie (2011), Jaarverslag 2010, p. 12 Aldus de schrale oogst van ‘zelfregulering’.67xOverigens wordt de verhoogde ‘pakkans’ door de inspectie zelf mede toegeschreven aan gerichtere inzet, maar deels ook door geringere naleving. Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag 2010, p. 13

Juist handhaving blijkt echter een buitengewoon effectief instrument te zijn om werkgevers te bewegen tot naleving van de voorschriften. In die gevallen waarin de Arbeidsinspectie handhavend is opgetreden, blijkt de situatie bij hercontrole vrijwel altijd te zijn opgelost: in 98% van de bedrijven hoeft niet opnieuw handhavend te worden opgetreden.68xOok Jacobs constateert: “Echte inspectie van bedrijven loont”. Jacobs 2006, p.126 Meer recent: A.M.P.J.H. Sauvé (2010), Naming and shaming: Een onderzoek naar de juridische mogelijkheden en beperkingen voor de Arbeidsinspectie om op het terrein van de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet, de Wet arbeid vreemdelingen en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag haar inspectiegegevens te openbaren en haar boetebeschikkingen te publiceren, Zutphen: Paris, p.81ff Een effectiviteit waarbij menige dienst “de vingers bij kan aflikken”. Men zou dus denken dat het aantal inspecteurs eerder uitgebreid zou moeten worden dan ingekrompen. Op basis van gegevens van de ILO kan, overigens met enige methodologische slagen om de arm, ook worden geconcludeerd dat in landen waarin het aantal inspecties daalt het aantal ongevallen stijgt.69xhttp://www.ilo.org/labadmin/info/lang–en/WCMS_141079/index.htm

Het is dan ook duidelijk dat de inkrimpingstaakstelling niet is ingegeven door inhoudelijke overwegingen of wordt overwogen omdat, wellicht door effectieve handhaving, de naleving verbeterd is. Integendeel: de aanstaande inkrimping van de Arbeidsinspectie wordt uitsluitend ingegeven door politieke motieven – waaronder ook minder administratieve lasten voor werkgevers (‘inspectievakantie’). Het is evenzeer duidelijk dat aansturing van de Arbeidsinspectie op basis van opportuniteit en toevallige politieke overwegingen op gespannen voet staat met het oogmerk van ILO Verdrag 81 – de ontwikkeling van een onafhankelijke, deskundige Arbeidsinspectie.

Het voornemen om de Arbeidsinspectie fors in te krimpen staat haaks op wat op dit moment nodig zou zijn – uitbreiding van de formatie, versterkte deskundigheid (met name ook op het gebied van gevaarlijke stoffen, bedrijfsgeneeskunde en nieuwe technologieën zoals nanotechnologie), een zwaardere rol op het gebied van beroepsziekten, waarborging van de onafhankelijkheid van de dienst los van de politieke waan van de dag, én een verhoogde inspectiefrequentie. ‘Inspectievakantie’ met betrekking tot arbeidsomstandigheden in bedrijven is, in het licht van een inspectiefrequentie van gemiddeld eens per 40 jaar en de daaraan gekoppelde bevinding dat slechts 1% van de werkgevers kennelijk enige schrik heeft van de inspectie, een werkelijk absurde gedachte. Een dergelijk beleid is in strijd met artikel 16 van het Verdrag.

Zelfs al zouden de puur formele bezwaren tegen de inkrimping die in deze bijdrage de revue zijn gepasseerd allemaal ongegrond zijn, dan nog is het inhoudelijke belang van veiligheid en gezondheid van werknemers voldoende reden om de voorgenomen inkrimping een halt toe te roepen. Nog los van de al gememoreerde doden, zieken en gewonden, belopen de maatschappelijke kosten van slechte arbeidsomstandigheden meer 6 miljard Euro per jaar.70xDeze kosten betreffen alleen RSI en psycho-sociale arbeidsbelasting. B. Blatter et al (2005), Gezondheidsschade en kosten als gevolg van RSI en psycho-sociale arbeidsbelasting in Nederland. Hoofddorp: TNO Kwaliteit van Leven. De kosten van andere beroepsziekten en arbeidsongevallen zijn hierin dus niet verdisconteerd.

Een procedure via de ILO heeft, zoals hierboven al aangegeven, niet direct juridische werking – behalve via de ‘mobilisation of shame’. In een land waar jaarlijks duizenden mensen overlijden als gevolg van hun werk, tienduizenden een beroepsziekte oplopen en vele duizenden blijvend letsel overhouden als gevolg van een arbeidsongeval, zou het inderdaad een schande zijn indien de Arbeidsinspectie niet de formatie en middelen krijgt die nodig zijn om die werkgerelateerde schade terug te dringen. Een verdere inkrimping van de dienst is de schaamte voorbij.

Noten
1 Kamerstukken II, vergaderjaar 2010-2011, 32500 nr. XV 75

2 Vgl. J. van Drongelen (2011), Een nieuwe Arbeidsinspectie: tussen behoud en vernieuwing, in: W. Plessen et al (2011), Sociaal Recht: tussen behoud en vernieuwing, Zutphen: Paris, p. 143 ff

3 Zembla, uitzending 14 mei 2011 http://zembla.vara.nl/Afleveringen.1973.0.html?&tx_ttnews[tt_news]=43584&tx_ttnews[backPid]=1974&cHash=52935025c1db04863fe81bea74e88be9

4 Trouw.nl, 15 mei 2011

5 ILO Convention C81, Labour Inspection Convention, 1947. Geratificeerd 15 september 1951.

6 J.R. Popma (2005), Werkgerelateerde sterfte in Nederland, Amsterdam: FNV, G. van der Laan et al (2010), Sterfte door werk, Verkennend onderzoek in het kader van Workers Memorial Day, Amsterdam: Nederlands Centrum voor Beroepsziekten.

7 J. Takala (2009), The global and European work environment – numbers, trends, and strategies, Scandinavian Journal of Work, Environment and Health, SJWEH Supplements 2009; (7): 15-23

8 ILO (1993) Governing Body 258th Session, Geneve, maart 1993, Annex I (herbevestigd door het Governing Body in maart 2001, Governing Body 280th Session (doc GB. 280.LILS/WP/PRS/1/2)

9 15 september 1951, Trb. 1951,140. Inmiddels hebben 143 van de 188 aangesloten overheden Verdrag 81 geratificeerd (waaronder àlle Lidstaten van de EU). De uitbreiding, in 1995, van het Verdrag naar ‘niet-commerciële bedrijven’ is overigens slechts door 11 landen geratificeerd. Nederland behoort niet tot deze 11 landen. International Labour Conference, 100th Session, 2011, Report V, p.6

10 Overigens heeft in sommige andere Europese landen de Arbeidsinspectie ook als taak toe te zien op naleving van de uitbetaling van cao-lonen. ILO (2003), Protection of wages: Standards and Safeguards relating to the payment of Labour Remuneration, International Labour Conference, 91st session,

11 Een en ander is in Nederland geregeld in hoofdstuk 5 Awb, aangevuld met een aantal bijzondere bepalingen in hoofdstuk 5 van de Arbeidsomstandighedenwet.

12 The technical services of the ILO responsible for labour inspection consider that the number of labour inspectors in relation to workers should approach the following: for industrial market economies: 1/10,000; for rapidly industrializing economies: 1/15,000; for transition economies: 1/20,000; for least developed countries: 1/40,000. International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (part 1B), p.66

13 J. van Drongelen (2009), ’De centrale dienst van de Arbeidsinspectie 100 jaar later’, Overheid Personeel 2009-8, p. 11-13. Voor een uitgebreidere geschiedschrijving van de Nederlandse Arbeidsinspectie zie o.a. J. van Drongelen (1991), De ontwikkeling van de Arbeidsinspectie in een veranderende wetgeving. Maastricht: Universiteit Maastricht (proefschrift).

14 A.T.J.M. Jacobs, Herijking van de positie van de Arbeidsinspectie, in: S. Klosse et al (2006), HAd Geers het geweten! Arbeid en gezondheid: schipperen tussen verantwoordelijkheid en bescherming, Alphen a/d Rijn: Kluwer, p. 124

15 Jaarplan 2011 Inspectie SZW i.o.

16 Interne beleidsnotitie Arbeidsinspectie

17 Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 12. Het aantal van 1.263 onderzoeken betekent op zich ook al dat minder dan de helft van alle (2.799) klachten zijn onderzocht – waar overigens valide redenen voor kunnen zijn.

18 Ordina, Rapportage Differentiatie verkenning werking nieuwe binnendienstorganisatie (augustus 2009), Ernst & Young (2010), Benchmarkonderzoek Rijksinspecties: Eindrapportage

19 B. van Lammeren (2010), Inspecties onder de maat: OR Arbeidsinspectie doet al twee jaar voorstellen voor verbeteringen, in: OR-Informatie november 2010, p. 42-44

20 Art. 24 Besluit Risico’s Zware ongevallen, Stb. 1999, 234 (meest recente wijziging Stb. 2010, 256). “Voor de Brzo-bedrijven met het hoogste risico (VR-bedrijven) is in de wet vastgelegd dat de overheid jaarlijks moet inspecteren. De overheid mag hiervan alleen afwijken als uit eerdere inspecties is gebleken dat een bedrijf zijn zaken goed op orde heeft. Voor de overige Brzo-bedrijven (PBZO-bedrijven) kan de inspectiefrequentie lager zijn, maar wel tenminste éénmaal per drie jaar.” Arbeidsinspectie (2011), De Brzo-inspectie: Alle informatie over het gezamenlijke toezicht en de handhaving door de Arbeidsinspectie (augustus 2011).

21 Eind 2009 pleitte ook de Tweede Kamer voor uitbreiding van de bezetting, in een aangenomen motie Spekman (Kamerstukken II, 2009–2010, 32 123 XV, nr. 42). Door de val van het kabinet kwam de motie niet tot uitvoering.

22 http://zembla.vara.nl/Afleveringen.1973.0.html?&tx_ttnews[tt_news]=43247&cHash=ba3d2de6f3928c20bbcfd35f419ac159

23 Werkgevers- en werknemersorganisaties hebben het recht een klacht in te dienen tegen een Lidstaat van de ILO wegens het niet of niet juist naleven van een Verdrag. Dit recht een klacht in te dienen wegens schending van Verdragsverplichtingen is gebaseerd op artikel 24 van de Constitutie van de ILO. In the event of any representation being made to the International Labour Office by an industrial association of employers or of workers that any of the Members has failed to secure in any respect the effective observance within its jurisdiction of any Convention to which it is a party, the Governing Body may communicate this representation to the government against which it is made, and may invite that government to make such statement on the subject as it may think fit. (art. 24). If no statement is received within a reasonable time from the government in question, or if the statement when received is not deemed to be satisfactory by the Governing Body, the latter shall have the right to publish the representation and the statement, if any, made in reply to it. (art. 25).

24 G.J.J. Heerma van Voss et al (2008), Decent Work op de Agenda, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, p.28-32

25 ILO (2011), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, International Labour Conference, 100th Session, Report III, (Part 1A) p. 23

26 Cbs, Statline, Arbeidsrekeningen; arbeidsvolume naar bedrijfstak en geslacht, geraadpleegd 3 oktober 2011

27 Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 12.

28 “The Committee recalls that the primary duty of labour inspectors is to protect workers and not to enforce immigration law. (International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (part 1B), p.25).

29 In 2006 heeft de ILO hierover opgemerkt: “Only those staff who do work that is an integral part of inspection duties, as defined by the instruments, can generally be called labour inspectors”. International Labour Conference, 95th Session, 2006, Report III (part 1B), p.65

30 L. Vogel (2007), Inspection still a weak link in most national preventive strategies, HESA Newsletter, nr. 33 (november 2007), p. 23

31 Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 24

32 C. Bos & M. Engelen (2009), Werkgeversmonitor arbeidsomstandigheden: tweede meting, Leiden: Research voor Beleid, p. 43

33 Vgl. Ook A.T.J.M. Jacobs (2006), Herijking van de positie van de Arbeidsinspectie, in: S. Klosse et al (2006), HAd Geers het geweten? Arbeid en Gezondheid: Schipperen tussen verantwoordelijkheid en bescherming, Deventer: Kluwer, p. 127

34 Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2010, p. 24

35 J. Klein Hesselink et al (2010), Arbobalans 2009, p. 112

36 J.R. Popma (2010), Schrale oogst: de opbrengst van 30 jaar Arbowet, Amsterdam: FNV

37 Dit punt werd ook geconstateerd door het SLIC en in eerder onderzoek. Senior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.7

38 Ibid p.10

39 J.R. Popma (2003), Het Arbo-effect van medezeggenschap, Alphen a/d Rijn: Kluwer

40 Kamerstukken II, 2010-2011, 25 883, nr. 189, p. 10

41 Europees Parlement, 19 juli 2011, 2011/2147 (INI), p. 5 en 9

42 J. van Drongelen (2011), Een nieuwe Arbeidsinspectie: tussen behoud en vernieuwing, in: W. Plessen et al (2011), Sociaal Recht: tussen behoud en vernieuwing, Zutphen: Paris, p.152

43 Besluit van de Commissie van 12 juli 1995 inzake de instelling van een comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie (95/319/EG)

44 Senior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.6

45 H. Leertouwer (2006), Het heil van de gezonden is zij onze hoogste wet: de geschiedenis van de medische afdeling bij de Arbeidsinspectie, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (dissertatie). Vgl. ook J. van Drongelen (2011), Een nieuwe Arbeidsinspectie: tussen behoud en vernieuwing, in: W. Plessen et al (2011), Sociaal Recht: tussen behoud en vernieuwing, Zutphen: Paris, p.146-148

46 “The team is concerned that, without a statutory requirement to report incidents of occupational ill health to the AI and a role for the AI in investigating such incidents, there is no obvious way by which dutyholders will be held to public account for failures to adequately manage occupational ill-health and its causes.” Senior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.8

47 P.E.D. Eyssink et al (2007), Ziektelast van ongunstige arbeidsomstandigheden in Nederland, Bilthoven: RIVM

48 Ter vergelijking: momenteel is bij het Expertisecentrum 12 fte deskundigheid op het gebied van veiligheidskunde, en 10 fte op het gebied van arbeidshygiëne.

49 Aangaande de arbo-risico’s van het werken met nanomaterialen zie E.M. Vogelezang-Stoute, J.R. Popma et al (2010), Regulering van onzekere risico’s van nanomaterialen: Mogelijkheden en knelpunten in de regelgeving op het gebied van milieu, consumentenbescherming en arbeidsomstandigheden, Amsterdam: Centrum voor Milieurecht/Hugo Sinzheimer Instituut, p.273 ff

50 Zo werken in Nederland vier arbeids- en organisatiepsychologen bij het Expertisecentrum, terwijl de Deens Arbeidsinspectie onlangs 60 psychologen éxtra in dienst heeft genomen. Van Lammeren 2010, loc. cit.

51 Overigens is sluiting van de regiokantoren in strijd met de geest van art. 11 van ILO Verdrag 81, dat stelt dat de Arbeidsinspectie dient te beschikken over doelmatig ingerichte kantoren die voor iedereen toegankelijk zijn. Door het sluiten van de regiokantoren, zal de beoogde toegankelijkheid verregaand verslechteren.

52 Senior Labour Inspectors Committee (2008), Evaluation of the Dutch Labour Inspection System, p.25-26

53 Arbeidsinspectie (2009), Jaarverslag Arbeidsinspectie 2008, p.18

54 Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van 14 mei 2007, nr. AI//JZ/2007/17653

55 J. van Drongelen (2009), ’De centrale dienst van de Arbeidsinspectie 100 jaar later’, Overheid Personeel 2009-8, p. 11-13

56 Weliswaar heeft art. 6 vooral ook betrekking op de rechtspositie van individuele inspecteurs, maar het zal duidelijk zijn dat politieke aansturing van de prioriteitstelling tevens gevolgen zal hebben voor de positie van de betrokken inspecteurs.

57 Vgl. Ambtelijke Commissie Toezicht (2000), Vertrouwen in onafhankelijkheid, Kamerstukken II 2000/2001, 27 831, nr. 1, p.29 “Geredeneerd vanuit onafhankelijkheid en transparantie pleit de commissie voor de scheiding van beleid, uitvoering en toezicht en is de commissie van mening dat toezicht moet worden uitgeoefend zonder directe beïnvloeding door een minister.” Vgl. ook Ambtelijke Commissie Toezicht II (2005), Toezicht: naar naleving voor de samenleving, Den Haag, p. 35 “Voor het maatschappelijk vertrouwen in het toezicht, is het van belang dat de minister zich terughoudend opstelt ten opzichte van het toezicht. [..] Een functiescheiding tussen beleid en toezicht zorgt voor de onafhankelijkheid van het toezicht.”

58 Ernst & Young (2010), Benchmarkonderzoek Rijksinspecties: Eindrapportage, p. 6

59 Bedoeld wordt dat de afdeling strategie van de Arbeidsinspectie zélf een voorstel doet voor de prioriteiten in het handhavingsbeleid, waarop de beleidsafdeling van het ministerie vervolgens kan reageren.

60 Vgl. ook Jacobs (2006)

61 Voor een historische schets van de opeenvolgende dereguleringsoperaties sinds 1980 zie J.R. Popma (2003), Het arbo-effect van medezeggenschap, Alphen a/d Rijn: Kluwer, p. 91ff

62 J.R. Popma (2010), Schrale oogst: de opbrengst van 30 jaar Arbowet, Amsterdam: FNV/ROSHE

63 J. Klein Hesselink et al (2010), Arbobalans 2009, p. 112

64 Arbeidsinspectie (2007), Jaarverslag 2006, p. 6

65 Arbeidsinspectie (2009), Jaarverslag 2008, p. 7

66 Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag 2010, p. 12

67 Overigens wordt de verhoogde ‘pakkans’ door de inspectie zelf mede toegeschreven aan gerichtere inzet, maar deels ook door geringere naleving. Arbeidsinspectie (2011), Jaarverslag 2010, p. 13

68 Ook Jacobs constateert: “Echte inspectie van bedrijven loont”. Jacobs 2006, p.126 Meer recent: A.M.P.J.H. Sauvé (2010), Naming and shaming: Een onderzoek naar de juridische mogelijkheden en beperkingen voor de Arbeidsinspectie om op het terrein van de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet, de Wet arbeid vreemdelingen en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag haar inspectiegegevens te openbaren en haar boetebeschikkingen te publiceren, Zutphen: Paris, p.81ff

69 http://www.ilo.org/labadmin/info/lang–en/WCMS_141079/index.htm

70 Deze kosten betreffen alleen RSI en psycho-sociale arbeidsbelasting. B. Blatter et al (2005), Gezondheidsschade en kosten als gevolg van RSI en psycho-sociale arbeidsbelasting in Nederland. Hoofddorp: TNO Kwaliteit van Leven. De kosten van andere beroepsziekten en arbeidsongevallen zijn hierin dus niet verdisconteerd